保护公平竞争就是有效释放生产力  —专访市市场和质量监管委解读我市建立公平竞争审查制度

市场经济理论和经济运行实践都表明，只有在公平竞争机制的推动下，市场才能合理形成价格，引导资源优化配置，提高社会整体福利。2016年6月，国务院发布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》（国发〔2016〕34号）（下称“34号文”）,要求在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，这是中央从顶层设计层面做出的创新性制度安排，向确立竞争政策基础性地位迈出了关键的一步。自2016年7月1日起，国务院各部门省级政府及所属部门先行实施，2017年起县市政府及各个部门在省级政府指导下全面推开。

“34号文”发布一年多来，呈现出了哪些新举措和亮点，我市又是如何推进落实的呢？昨天，笔者走访了深圳市市场和质量监管委，对市价格监督检查局相关负责人进行了访谈。

顶层设计

“三个结合、四类标准、五项措施”

问：“34号文”出台的背景和意义是什么？

答：“34号文”的制定，有着十分重要的意义。公平竞争是市场经济的基本原则，是市场机制高效运行的重要基础。随着经济体制改革不断深化，我国社会主义市场经济体系逐步完善，市场机制作用日趋增强，政府与市场的关系不断优化。但也要看到，在经济增速换挡、产业结构调整、创新动能转换相互交织的背景下，新矛盾、新问题、新风险也不断积累，日益呈现。一些地区和行业，仍然存在一些政策措施，没有处理好政府与市场的关系，对应当由市场机制发挥作用的领域进行不当干预。如设定歧视性标准、限制商品要素流通；实施地方保护、区域封锁；指定交易和不当干预经营者生产经营，导致行业壁垒、企业垄断；违法给予优惠政策或不当减损市场主体利益等。这些政策措施从长远和全局看，扭曲了市场资源配置，增加了制度性交易成本，阻碍了社会创新活力，不利于建设统一开放、竞争有序的市场体系。

公平竞争审查制度的确立，对社会主义市场经济体制机制的完善有着里程碑式的重要意义。

问： 公平竞争审查制度有哪些顶层设计？

答：“34号文”对建立公平竞争审查制度作出了顶层设计，明确了审查对象、审查方式、审查标准、实施步骤、保障措施等内容，可以概括为“三个结合、四类标准、五项措施”：

三个结合分别是：一是自我审查与外部监督相结合；二是原则禁止与例外规定相结合；三是规范增量与清理存量相结合。

四类标准指：“34号文”主要从四个方面提出了18条标准，为行政权力划定了18个“不得”，包括市场准入和退出标准5项，商品和要素自由流动标准5项，影响经营生产成本标准4项，影响生产经营行为标准4项。同时，“34号文”还提出了两条兜底性条款，一是没有法律法规依据，不得制定减损市场主体合法权益或增加其义务的政策措施；二是不得违反《反垄断法》制定含有排除限制竞争的政策措施。这些标准全面系统地为公平审查提供了遵循的依据，为政府施政列出了负面清单。

五项措施主要是从明确工作机制、有序清理存量、定期评估完善、制定实施细则、加强宣传培训等五个方面采取有效措施，保障制度有效落实。

突出重点

自我审查与外部监督相结合

问：公平竞争审查制度的审查对象和审查方式是什么呢？

答：“34号文”指出，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称政策制定机关）制定市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施，应当进行公平竞争审查。行政法规和国务院制定的其他政策措施、地方性法规，起草部门应当在起草过程中进行公平竞争审查。未进行自我审查的，不得提交审议。审查时新旧兼顾，规范增量，防止出现新的排除限制竞争的政策措施；清理存量，清理和废除现存的妨碍全国统一市场和公平竞争的规定做法。

“34号文” 明确了审查方式是以自我审查为主，也强调外部监督。应该说是自我审查和外部监督相结合。

问：公平竞争审查制度的审查重点是什么？

答：对市场主体反映比较强烈、问题暴露比较集中、影响比较突出的要尽快废止。比如有市场壁垒的、限制商品流动的、地区对地区之外的商品有限制性条件的，都要尽快清理、尽快废止。对于以合同形式对企业给予优惠政策的，如果中止执行的话会带来重大影响的，对这类情况要设置过渡期，要留出必要的缓冲空间，这是有历史背景的，协议不能简单废止，“34号文”说得很清楚，对已经兑现的优惠政策不溯及既往。

对新出台的要严格规范，对存量要逐步地、区别情况的分类处理，对严重妨碍市场公平竞争的就要尽快纠正，对原来一些优惠政策已经签了合同的，要留出过渡期。已兑现的不溯及既往。建立公平审查制度，可以消除破坏竞争、损耗效率、妨碍创新的各种政策壁垒，有利于营造统一开放、竞争有序的市场环境，对经济的持续健康发展必将产生积极的推动作用。

政策合力

竞争协调、鼓励创新、助推改革

问：一些产业政策带来的补贴本身可能是妨害竞争的，如何看待竞争政策与产业政策的关系？如何通过这个审查制度来协调二者之间的关系呢？

答:2015年10月，党中央、国务院印发了《关于推进价格机制改革的若干意见》，明确提出要逐步确立竞争政策的制度性定位，加快建立竞争政策与产业政策的协调机制，要求是非常明确的。怎么来协调？建立公平竞争审查制度，恰恰为协调竞争政策和产业政策提供了一个制度性的机制，也就是为竞争政策和产业政策之间建立了一个良好的沟通协调机制。通过公平竞争审查，可以确保产业政策在制定和实施过程中都能贯穿公平竞争的理念和要求，体现出竞争政策的基础性地位，加快推动产业政策从选择性向普惠性、功能性转变，这正是产业政策需要努力的方向。这样就可以更好地发挥产业政策在促进经济增长当中的作用，使竞争政策和产业政策能够协同推动我国经济持续健康发展。

问：一些新老业态间的竞争白热化，比如传统零售业和网购的竞争、出租车业和网约车竞争，对于这些新业态，我们在评定竞争是否公平时有一个怎样的标准或者原则？

答：建立公平竞争审查制度的目的是为了维护公平竞争的市场秩序，终极目标是要建立一个全国统一开放、竞争有序的市场体系。制度的建立将有利于市场创新活力的激发，为大众创业、万众创新营造更加透明、更加公平公正的市场环境，对新业态、新模式的发展铺就了一条万马奔腾的光明坦途。相反，现在经济发展中仍然存在不利于创新创业的政策措施，主要是市场上妨碍市场公平竞争的政策措施，这也是这次出台公平竞争制度的一个大背景。公平竞争制度出台后，对消除妨碍公平竞争的政策措施提供了制度性的安排，对市场主体的创新必定会起到良好的激发作用。

问：公平竞争审查对深入推进供给侧结构性改革有何作用？

答:实施公平竞争审查制度，对深入推进供给侧结构性改革，特别是去产能、降成本具有重要作用。一方面，个别政府机构违法违规给予各类优惠政策和财政补贴，扭曲要素价格，导致资源错配。实施公平竞争审查制度，可着力清理和废除影响公平竞争的各类补贴保护政策，有利于充分发挥竞争优胜劣汰的作用，促进经济转型升级。另一方面，一些地方政府从保护本地企业出发，通过设置歧视性准入条件，增设审批程序、设置收费标准或实行歧视性收费价格、规定歧视性技术要求和检验标准、采取重复检验、重复认证等方式，限制外地企业、外地产品进入本地市场，增加了企业负担，影响了企业公平参与市场竞争。实施公平竞争审查制度，清理并防止不当减损市场主体利益或增加其义务的政策措施，有利于彻底消除妨碍商品要素自由流动的制度性壁垒，降低制度性交易成本，充分释放市场主体活力，加快发展新经济，培育壮大新动能，不断增强经济增长的内生动力。

示范引领

公平竞争审查制度对深圳发展意义重大

问：深圳作为改革开放的示范区和率先建设社会主义现代化先行区，推行公平竞争审查制度有什么重大意义？

答：深圳要勇当“四个坚持、三个支撑、两个走在前列”的尖兵，率先建设社会主义现代化先行区。市委市政府指出，要紧紧抓住供给侧结构性改革这条主线，在质量、标准、品牌建设上下大力气，在实体经济发展上用真功夫，在民生领域加大投入，在深化改革上拿出实招，着力率先打造具有示范性、引领性的供给体系；要紧紧抓住创新这个核心，全面落实创新驱动发展战略，加快推进以科技创新为核心的全面创新，实行严格的知识产权保护制度，着力加快建设国际科技、产业创新中心……这一切，都呼唤政府要着力营造一个公平竞争的大环境，为各类不同的市场主体拼搏创新提供一个无壁垒无障碍的大舞台。

我市作为经济大市，市场化程度较高，法制环境和营商环境日臻完善。近年来，国家和广东省高度关注我市在公平竞争与反价格垄断工作中的形势和地位，我市积极配合上级调查了多起妨碍公平竞争和反价格垄断大要案，这对我市推行公平竞争审查制度奠定了强有力的实践基础。

问：我市在公平竞争审查方面做了哪些工作？

答：“34号文”发布后，我市明确由市法制办会同市发改委、市市场质量监管委、市经贸信息委落实相关工作。我委于2016年7月启动了公平竞争审查制度专题调研，出具了我市公平竞争审查制度现状的调研报告；同年9月，组团赴香港竞争事务委员会进行考察交流，形成了《香港公平竞争管理体制及启示》的专题报告，借鉴香港的管理经验，研究推动落实深港两地和我市的公平竞争审查制度；我委还邀请“34”号文起草单位领导来深对我市20多个市直部门进行公平竞争审查制度的专题辅导，在全委内部组织培训2批次，率先在全市出台公平竞争审查内部程序规定，正式开展相关政策措施的自我审查。近期，由我委代起草的我市《公平竞争审查制度实施意见》、《公平竞争审查联席会议制度》等文件正在征求意见，将按程序审批发布。市法制办正积极努力，推动在起草制定的《深圳市政府立法工作规程》和正在修改的《深圳市行政机关规范性文件管理规定》中增加有关公平竞争审查的相关规定，对我市法规、规章、规范性文件的前置法制审查提出公平竞争审查的制度性要求。

砥砺奋进奔大道，霜叶红于二月花。在市场体系建设中建立公平竞争审查制度，必将调动各类市场主体的积极性和创造性，用制度建设引领供给侧结构性改革，为我市率先建设社会主义现代化先行区创造新的机遇。欢迎全社会各级组织、企事业单位、社会团体和广大市民积极关注，加强监督，共同推进落实我市公平竞争审查制度建设。

专家观点

落实“顶层设计”，统揽和推进公平竞争审查

■ 深圳大学规制与公共政策研究中心教授 叶卫平

竞争促进经济繁荣，这是中国改革开放近四十年历史的真实体验。在市场经济体系已经完全确立的今天，如何进一步释放市场活力和建立公平竞争的市场秩序？这不仅仅需要具有“企业家精神”的权责一致的微观市场主体和能够保证市场竞争公平开展的“一般性规则”，更重要的是要做好公平竞争的“顶层设计”——即要规范好政府的行为，保证政府出台的政策措施是促进公平竞争的，而不是相反。

2016年6月，国务院颁布了《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，这是转变政府职能和经济治理方式、重塑中国公共政策体系和进一步发挥市场配置资源基础性地位的具有里程碑意义的政策举措。

公平竞争审查制度的出台，对中国市场经济的发展和法治化程度的提高，意义重大。首先，公平竞争审查制度进一步明确了竞争政策在公共政策体系中的基础性地位。公平竞争审查制度要求对政策制定机关制定市场准入、产业发展、招商引资等涉及市场主体经济活动的规章、规范性文件和其他政策措施进行公平竞争审查，这一规定的实质，是将公平竞争作为政府出台其他政策措施的审查标准，竞争政策在公共政策体系中的地位可想而知。其次，公平竞争审查制度为竞争政策和产业政策等公共政策之间的协调提供了制度管道。在2016年6月公平竞争审查制度确立之后，竞争政策和产业政策之间的协调已经具有了坚实的制度基础。再次，公平竞争审查制度为中国法治化程度的提升提供了改革契机。虽然《反垄断法》设专章对行政机关和公权组织滥用行政权力排除、限制竞争的行为作了禁止性规定，但对于各级部门和地方政府出台的影响乃至破坏市场公平竞争的抽象性行政行为，反垄断法、行政诉讼法等都难以形成有效的约束，公平竞争审查制度的实施将对抽象性行政行为和准立法行为形成有力规范。

当然，公平竞争审查制度的建立和完善，是一项长期性的任务。在公平竞争审查制度实施的初期，需要做好既往政策清理和竞争政策倡导，要以政策制定机关的自我审查为基础，并加强部门之间的合作及工作协调，但同时，也应该逐步推进备案审查、抽查、第三方评估等更有约束力的外部审查和监督机制，从而将公平竞争审查制度的实施不断推向深入。

公平竞争审查制度典型事例

事例一：采取地方保护，实施歧视政策

某省多个部门制定保护政策，对本地客运企业过路过桥费实施半价优惠，其他省份的客运企业跨省运输则排除在外。由于该政策具有对外地经营者歧视性价格政策，妨碍了商品和要素自由流动，国家发改委向该省人民政府发出执法建议函，建议立即责令相关部门改正错误。此后，涉事部门对此进行了整改，对本地车辆和外地车辆实施了同一价格收费管理。

事例二：擅自指定交易，实施行政垄断

某地人民政府发文，指定某再生资源公司对本区域餐厨废弃物回收处理实行独家经营，否则将对相关企业进行行政处罚。其他同类企业对该文不服，诉至法院。最高人民法院认为本案是涉及行政垄断的典型案件，它侵犯了市场主体的公平竞争权，对经济活动的正常运行、商品的自由流通都会造成较大破坏和不利影响。餐厨废弃物业务的回收，不通过招标，有违公平竞争原则，排除了其他可能的市场参与者，构成通过行政权力限制市场竞争的违法行为，责成必须予以纠正。

事例三：不当干预市场，减损社会福利

某省金保工程管理办公室2015年8月10日下发通知，要求在医疗保险业务中，统一实施两种政策措施。一是统一规定社会保障卡读卡器品牌、型号、价格，指定购买地点；二是协调运营商对全省医保专线统一市场定价。发改部门调查认为，这两项政策措施干预了经营者自主定价权。限制了读卡器市场和网络专线市场竞争，涉嫌妨碍公平竞争。通过公平竞争审查，该省于2017年7月下发通知，废止了上述两项规定。

事例四：设置区域封锁，增加交易成本

某地政府2017年6月下文，明确不允许外省食盐流入本地境内进行批发、零售。经省物价部门调查，确认上述做法违背了《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》等相关盐改精神，违反了《中华人民共和国反垄断法》和《国务院关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的相关规定，属于滥用行政权力、排除限制竞争的行为，必须予以纠正。该地政府随即进行了整改，于8月11日下文停止执行原文件，纠正了不当行政行为，恢复了食盐经营渠道的公平畅通。